Loi Sapin 2, le Conseil constitutionnel censure l'amendement 1389 du député Romain Colas

Le Conseil constitutionnel, par une décision du 8 décembre 2016 (décision n° 2016-741 DC), a considéré que les dispositions introduites à l’article 30 de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II, "ont été adoptées à l'issue d'une procédure contraire à la Constitution". Ces dispositions, qui avaient été introduites à la suite de l’adoption de l’amendement n° 1389 du député Romain Colas, ont été considérées comme « ne présentant pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale (1) ».

 

La loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique devait modifier la rédaction des articles L. 52-12 du code électoral et 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

 

Les modifications qui devaient être apportées dans la rédaction de ces deux articles avaient pour objectifs d’améliorer le contrôle des comptes des partis politiques, d’assurer une meilleure transparence des flux financiers et des emprunts contractés par les partis politiques et les candidats aux élections et de « permettre aux citoyens d’exercer leur vigilance quant au financement des campagnes et des partis politiques (2) ».

 

Partant du constat que les citoyens n’ont communication que d’une présentation synthétique des bilans financiers des campagnes électorales et des partis politiques et qu’il manque à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) des données explicites sur les relations financières des acteurs politiques, l’article 30 de la loi Sapin II devait enrichir les obligations comptables des partis et rendre moins sommaire la publication des comptes de campagne et des comptes des partis politiques. 

 

En définitive, la CNCCFP, qui regrettait dans son rapport d’activité pour l’année 2015 de ne pouvoir avoir « une vision globale et claire de l’activité des formations politiques (3) », devra continuer à s’accommoder d’une vision parcellaire et opaque de l’activité de ces dernières. De même, les citoyens désireux de juger par eux-mêmes de l’indépendance de chaque candidat, de chaque formation politique ou d’appréhender les risques de pressions émanant de puissances financières devront se satisfaire d’une publication simplifiée des comptes de campagne et des comptes des partis politiques qui reste sommaire.

 

  • Une vision parcellaire de l’activité des formations politiques

 

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), par le biais de ses rapports d’activité, a attiré l’attention à de nombreuses reprises sur la place croissante de l’emprunt, sur l’augmentation de la médiation des partis politiques dans le recours à l’emprunt des candidats aux élections, sur les dérives possibles de ce mode de financement, sur les diverses questions que soulèvent la facturation et la refacturation de prestations par les partis politiques aux candidats aux élections, sur la place importante des « micro-partis » dans le financement de la vie politique, ainsi que sur les limites de son propre contrôle.

 

S’agissant des emprunts souscrits par les partis et groupements politiques, de l’aveu même de la CNCCFP, les annexes qui lui sont transmises ne permettent pas d’identifier les créanciers des partis politiques, de détailler les modalités des emprunts ou de connaître la réalité des remboursements (4)

 

De même, s’agissant des flux financiers entre partis et entre partis et candidats, la CNCCFP a attiré l’attention dans son état des lieux pour l’année 2015, sur une nette augmentation du nombre de formations politiques ayant facturé des services aux candidats pour les campagnes électorales alors que « les dépenses afférentes aux services facturés ou refacturés aux candidats par les formations politiques ne sont pas identifiables en tant que telles » dans les comptes des partis politiques et que les documents en sa possession ne permettent pas « de rapprocher les comptes déposés par les partis qui agissent comme prestataires et les comptes de campagne déposés par les candidats acheteurs (5) ».

 

L’article 30 de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique devait contraindre les partis ou groupements politiques à transmettre dans les annexes des comptes, les montants et les conditions d’octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, ainsi que l’identité des prêteurs et les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats soumis à l’obligation de déposer un compte de campagne.

 

Cet article devait enrichir les obligations comptables des partis politiques et permettre à la CNCCFP de disposer des informations nécessaires lui permettant d’identifier les créanciers des partis politiques, les modalités des emprunts et la réalité des remboursements, ainsi que de distinguer, dans les comptes des partis politiques, les flux financiers correspondant aux prestations prises directement en charge par les formations politiques avec ses moyens propres, de ceux correspondant à la refacturation aux candidats des prestations sous-traitées par les partis.

 

Ces informations, qui auraient permis à la CNCCFP d’avoir une vision plus précise de l’activité des partis politiques, auraient dû faire l’objet d’une publication à l’attention des citoyens. En définitive, les citoyens et observateurs de la vie politique devront se satisfaire d’une publication simplifiée qui reste sommaire.

 

  • Une publication simplifiée qui reste sommaire

 

Les articles L. 52-12 du code électoral et 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 chargent la CNCCFP d’assurer la publication des comptes de campagne des candidats et des partis politiques.

 

Cette publication permet actuellement aux citoyens d’avoir connaissance du niveau global d’endettement des partis politiques. Elle permet également, s’agissant des comptes de campagne, de connaître les montants totaux des emprunts contractés par les candidats auprès des banques, des partis politiques et des personnes physiques, ainsi que de la part de ces emprunts dans les ressources des candidats.

 

L’article 30 de la loi Sapin II devait modifier la rédaction de ces articles et obliger la CNCCFP à publier des comptes dans un format moins sommaire s’agissant des flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats, ainsi que s’agissant du recours à l’emprunt.

 

La loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique devait contraindre la CNCCFP à indiquer, dans le cadre de la publication des comptes de campagne et des comptes des partis politiques, les montants consolidés des emprunts souscrits ventilés par catégories de prêteurs, types de prêts, pays d’origine des prêteurs, ainsi que l’identité des différents prêteurs personnes morales et les flux financiers nets entre partis et entre les partis et les candidats.

 

Selon le député Romain Colas, la divulgation de ces informations devait permettre de limiter la « défiance » citoyenne à l’égard de la classe politique, « permettre aux citoyens de juger par eux-mêmes de l’indépendance de chaque formation » et « prévenir certaines dérives pouvant tomber sous le coup de la loi pénale (6) ».

 

S’il apparaissait fort improbable que la divulgation de ces informations aurait conduit à modifier la perception que les citoyens ont de la classe politique et douteux que cette menace aurait permis de prévenir les dérives et scandales politico-financiers, cette plus grande transparence aurait pu permettre aux électeurs et observateurs de la vie politique de juger par eux-mêmes de l’indépendance des candidats et des formations politiques, ainsi que d’appréhender les risques de pressions financières encourus par les candidats et formations politiques ayant recours à l'emprunt auprès de personnes de droit étranger.

 

En définitive, pour ce qui est d’accroître la transparence du financement électoral et politique, comme pour ce qui est de savoir « qui est le parti de l’étranger (7) », pour reprendre les propos tenus à l’occasion de l’adoption de l’amendement Colas par le député Christophe Castaner, il faudra attendre une nouvelle loi de transparence ou un amendement un peu moins « cavalier ».

(1) Conseil constitutionnel,  8 décembre 2016, n° 2016-741 DC, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

(2) et (6) Rapport d'information n° 2979 déposé par la Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, pages 6, 34, 46 et 74.

(3) (4) (5) Rapport d'activité de la CNCCFP pour l'année 2015, pages 97, 98, 119, 120 et 124.

(7) Assemblée nationale XIVe législature, session ordinaire de 2015-2016, compte rendu intégral, troisième séance du jeudi 9 juin 2016.

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